SLS stipendieforskare Mikael Harjula skriver en doktorsavhandling i statskunskap vid Helsingfors universitet. Avhandlingen berör språkkrav i tvåspråkiga kommuner under tidsperioden 1950–2018. Harjula har under arbetets gång överraskats av det faktum att den strikta regleringen av språkkrav i kommunernas instruktioner ökat under undersökningsperioden och det här gäller framför allt tvåspråkiga kommuner med svensk majoritet.
– I början av undersökningsperioden, det vill säga 1950-talet, var det bara få kommuner som hade instruktioner med språkkrav för sin personal men det har gradvis ökat fram till 2000-talet, berättar Harjula.
Språkkraven gäller finska och svenska för personer som arbetar i de tvåspråkiga kommunerna. Harjula vill ta reda på hur språkkraven ser ut i de olika kommunerna och hur de ändrats över tid, dessutom utreder han vad skillnaderna beror på. Ur ett sociologiskt perspektiv undersöker han dessutom hurdana konsekvenser språkgruppernas beteende mot varandra får för kommunernas språkpolitik.
År 2018 fanns det 33 tvåspråkiga kommuner. Under undersökningsperioden har antalet varierat mellan 32 och 44 p.g.a. kommunsammanslagningar. Dessutom har flera kommuner blivit tvåspråkiga från att ha varit enspråkigt svenska. På Kommunförbundets webbplats kan man läsa att en kommun är tvåspråkig om minst 8 % eller minst 3 000 invånare har minoritetsspråket som sitt modersmål.
– Med språkkrav avses nivåkrav i finska och svenska som kommuners myndigheter ställer vid rekrytering av ny personal. Det är fråga om nivåkrav som nya anställda måste uppfylla i ett visst språk. Kraven kan vara goda kunskaper i finska och svenska och då måste personen som söker tjänsten uppfylla kraven och bevisa att den har goda kunskaper.
– Enligt den nya språklagstiftningen från 2004 ska språkkrav fastställas senast i samband med utannonsering av arbetsplatsen. Lagstiftningen säger att de tvåspråkiga kommunerna ska ge service på både finska och svenska och att personalen vid de tvåspråkiga myndigheterna ska ha tillräckligt språkkunnig personal så att de kan uppfylla språklagstiftningen. Själva språkkraven kan kommunerna bestämma om antingen i en kommunal instruktion eller så att den myndighet som rekryterar slår fast dem i samband med utannonseringen av arbetsplatsen. Samtidigt har kommunerna rätt att inte ställa något krav alls.
– Kommunerna har med andra ord ett stort handlingsutrymme eftersom de har rätt att bestämma hur kraven ska bevisas eller prövas. De kan bestämma om den som väljs till jobbet ska ha avklarat språkprovet eller inte, säger Harjula.
Kraven finns inte alltid fastställda i instruktioner.
– Anställande myndigheter i kommunerna kan vanligtvis bestämma allt från nivå till hur kraven ska bestämmas om de inte finns fastställda i de kommunala instruktionerna. I instruktionerna kan också finnas hur språkkunskaperna ska prövas vid rekrytering men det är inte alls så att alla kommuner har sådana här bestämmelser utan då får man anta att det är de olika kommunala myndigheterna som själva avgör hur det här ska gå till.
De kommunala instruktionerna kan vara förvaltningsstadgor och språkstadgor som kommunens fullmäktige bestämmer om.
Andelen avgörande för språklig service
– Det intressanta i min studie är relationerna mellan finsk och svenskspråkiga i Finland. Ju mer jag har fördjupat mig i språkfrågan desto intressantare har det blivit, säger Mikael Harjula.
– Å ena sidan är det en på många sätt fungerande tvåspråkighet vi har i det här landet. Vi har hela utbildningsväsendet på svenska och man hör svenska i olika politiska sammanhang, i vardagen och ute på gatan jämsides med finska. Det är en jättefin och anmärkningsvärd sak när den svenska andelen är så liten. Men å andra sidan finns det problem i den här tvåspråkigheten. Speciellt om man tittar i ett tidsperspektiv så har den svenska andelen minskat ganska mycket relativt sett och det har kommit rapporter om att svenskan till och med håller på att tyna bort inom förvaltningen.
– Kunskaperna i svenska inom förvaltningen blir sämre och det finns undersökningar som visar på stor variation gällande den offentliga servicen i tvåspråkiga myndigheter. Servicen till invånarna varierar väldigt mycket och det är speciellt problematiskt med att ge service på svenska.
I undersökningar om den språkliga servicen som genomförts inom ramen för Språkbarometern av Åbo Akademi har det konstaterats att det är den procentuella andelen som är avgörande för den språkliga servicen och inte antalet.
Ingen önskad effekt
Harjula säger sig vara förvånad över att språkkraven har blivit allt mer strikt reglerade samtidigt som den kommunala förvaltningen i övrigt blivit med avreglerad och flexibel.
– Man kunde säga att det här reflekterar det faktum att kommunerna under den här tidsperioden fått mer uppgifter. De kommunala organisationerna har vuxit och då finns det ett större behov av språkkunnig personal. Om man tittar på skillnader mellan kommunerna så var det endast de allra största tvåspråkiga kommunerna Helsingfors, Åbo och Vasa som hade språkkrav för hela personalen i början på 1950talet.
Harjula förklarar att utvecklingen sedan dess gått mot att allt fler kommuner med svenskspråkig majoritet har infört kommunala instruktioner med ett omfattande språkkrav för en stor del av sin personal, i synnerhet kommuner med en liten finskspråkig minoritet. Medan motsvarande utveckling inte tycks förekomma bland kommuner med en finskspråkig majoritet.
– Individuell tvåspråkighet var väldigt mycket ett urbant fenomen i början, det vill säga på 1950talet, och språkkunskaper var inte lika vanliga utanför städerna. Den här utvecklingen mot att kommunerna med svensk majoritet och särskilt de med väldigt stark svensk majoritet har infört språkkraven tyder på att språkkunskaper i det andra inhemska har ökat särskilt hos den svenskspråkiga befolkningen under den här perioden. En tilltagande så kallad tvåspråkighetsideologi bland svenskspråkiga, det vill säga att man betonar vikten av båda språken, ses alltmer. Samma utveckling kan inte skönjas bland de finskspråkiga i de tvåspråkiga kommunerna.
Harjula nämner som exempel Malax i södra Österbotten som snabbt efter att ha blivit en tvåspråkig kommun (1993) införde strikta krav i sin förvaltningsstadga.
Den svenska andelen i kommunerna har minskat och det ser ut att finnas problem i relationerna mellan språkgrupperna. För att förstå språkproblematiken och vilka konsekvenser det har för språkpolitiken så är språkkrav i tvåspråkiga kommuner ett lämpligt studieobjekt av flera olika anledningar, enligt Harjula. För det första anser han att man genom att jämföra kommunernas språkkrav kan studera vilken vikt de lägger på det språkliga i och med att de själva kan bestämma kraven.
De starkt svenskspråkiga kommunerna verkar ta tvåspråkigheten i beaktande betydligt mer än finskspråkigt dominerande kommuner och det visar enligt mig på skillnader hur de här språkgrupperna beaktar tvåspråkigheten. Det har skett stora förändringar i de kommunala språkstrukturerna; den svenska andelen har minskat i nästan alla tvåspråkiga kommuner under den här tidsperioden. Samtidigt som språkkraven kan studeras från ett tidsperspektiv så kan man med den här studien visa på om förändrade språkförhållanden i kommunerna också innebär förändrade språkkrav.
– I vardagen hör man ofta tal om att svenskspråkiga vill föregå med gott exempel enligt devisen ”om finskspråkiga ska bry sig om svenskspråkig service så måste också svenskspråkiga ta finskspråkiga i beaktande” och det är tänkbart att kommuner med stark svenskspråkig majoritet tänker på samma sätt.
Harjulas resultat tyder på att det inte gett den eftersträvade effekten att motsvarande utveckling skulle ha skett i kommuner med finskspråkig majoritet.
Minoritetsperspektiv
Enligt Harjula ter det sig naturligt att minoriteten kan majoritetsspråket bättre än tvärtom och det förklarar mycket av olikheterna mellan kommunerna och utvecklingen. Hans avsikt är att djupare förstå den här variationen och utvecklingen med baktanken att politik handlar om att man kan påverka situationen.
– Minoriteten kan påverka sin egen situation, majoriteten kan vara generös mot minoriteten om den vill, och därför diskuterar jag olika minoritetsstrategier teoretiskt och olika minoritetsmiljöer. Avsikten är att pröva antaganden om säkra och osäkra majoriteter och minoritetsgrupper. Man kan tänka sig att om den finska majoriteten är generös mot den svenska minoriteten så ser den till att den språkliga servicen fungerar på svenska också där de finskspråkiga är i lokal majoritetsställning. De ser till att det finns språkkrav i båda språken. Å andra sidan, om majoriteten är osäker gentemot den svenskspråkiga minoriteten så förbiser de det här.
– Jag utgår från att en säker eller osäker svenskspråkig lokal majoritet agerar delvis annorlunda på grund av att svenskspråkiga utgör nationellt en minoritet och för att svenska som förvaltningsspråk i Finland är i en mer utsatt ställning. Det är meningen att pröva antagandena om säkra och osäkra majoriteter och minoriteter på det här materialet och att utgående från det försöka förstå den här utvecklingen beträffande språkkraven.
Harjula har kommit ungefär halvvägs med avhandlingen. I nästa steg ska han göra statistiska analyser av materialet beträffande de kommunala instruktionerna samt studera arbetsplatsannonser. Den första augusti tillträder han som forskare och sekreterare i SLS samhällsvetenskapliga nämnd.
Text: Kajsa Rytikoski